2018年是檢驗大力提升油氣勘探開發力度、加快天然氣產供儲銷體系建設見實效的元年，也是國內油氣體制機制改革走向深入的關鍵之年。同時，國際局勢和地緣政治風云變幻，世界能源形勢繼續發生深刻變革，考驗著我國保障能源安全的能力和定力。一年多來，各部門、各地方和油氣企業不折不扣地貫徹落實黨中央、國務院決策部署，以釘釘子的精神，迎難而上，加強頂層設計、抓實協同保障、完善政策支持、優化重大布局、推進重點項目，天然氣產供儲銷體系建設取得階段性進展，天然氣年度消費增量創歷史新高，冬季高峰期用氣得到有效保障。下一步，將著眼當前、謀劃長遠、直面問題、妥善應對，堅持天然氣作為主體能源之一的戰略定位，夯實產供儲銷體系根基，進一步推進天然氣高質量發展，保障國家能源安全。

一、2018年國內外天然氣發展狀況

2018年，受市場需求和技術創新雙重拉動，北美地區在 供需兩端引領全球天然氣穩步增長，國際天然氣市場供需維持寬松態勢。亞太特別是中國天然氣消費快速增長態勢不變，消費中心總體持續東移。國際液化天然氣(以下簡稱LNG)市場交易主體增多，亞太地區LNG現貨貿易更加活躍。中國天然氣產供儲體系建設扎實推進，政策機制、重大布局、重點項目逐步落地，冬季高峰期用氣得到有效保障。

(一)世界天然氣發展狀況

2018年，世界天然氣資源供應能力持續增強。LNG貿易空前活躍，加快推動世界市場一體化進程，“亞洲溢價”趨于緩和，貿易方式更加多元，合同更加靈活，為天然氣資源引進提供更多有利條件。

世界天然氣勘探不斷取得突破，供應量持續較快增長。截至2018年底，世界天然氣剩余可采儲量為197萬億立方米，儲采比為51。海域和陸上深層天然氣勘探繼續獲得突破，俄羅斯北極南喀拉海盆地、東地中海生物礁灰巖、南非深水濁積砂巖和阿曼陸上深層均獲得重大天然氣發現。2018年，世界天然氣產量為3.87萬億立方米，同比增長5.2%，增速同比提高1.2個百分點。其中，北美地區天然氣產量為10539億立方米，增長9.6%;中東地區產量為6873億立方米，增長5.7%;俄羅斯—中亞地區產量為8311億立方米，增長5.3%。2018年，世界天然氣液化能力達3.83億噸/年，同比增長7.8%;世界有5個項目、7條生產線投產，新增LNG產能3115萬噸/年，主要集中在美國、俄羅斯和澳大利亞。

世界天然氣消費持續增長，北美與亞太地區天然氣需求旺盛。2018年，世界天然氣消費量為3.85萬億立方米，同比增長5.3%。分地區看，北美天然氣消費量為1.02萬億立方米，同比增長9.3%。其中，美國受天氣影響，供暖和制冷用氣需求持續走強，消費量為8171億立方米，同比增長10.5%。歐洲冬季氣候溫和，加之風能和核電利用增加，天然氣消費量為5490億立方米，較2017年下降2.1%。亞太地區受中國、韓國和印度等國家消費快速增長拉動，天然氣消費量為8253億立方米，同比增長7.4%，增速提高1.2個百分點。

世界天然氣貿易量持續快速增長，LNG貿易持續活躍。2018年，世界天然氣貿易量達1.24萬億立方米，同比增長9.0%，增速提高3.1個百分點;貿易量占世界天然氣消費量的比例達到32.1%，同比提高1.2個百分點。其中，管道氣貿易量為8054億立方米，同比增長8.7%，增速提高5個百分點;LNG貿易量為4310億立方米，同比增長 9.4%，增速下降0.5個百分點。

從LNG出口看，卡塔爾LNG出口量為1048億立方米，位居世界榜首，澳大利亞、馬來西亞、美國和尼日利亞分列二至五位;澳大利亞、美國和俄羅斯占據世界LNG出口增量的前三位。從LNG進口看，日本、中國和韓國LNG進口量分列前三;進口增量前三的國家分別為中國、韓國和印度。

據國際天然氣聯盟(IGU)統計，2018年世界LNG現貨和短期交易量達9930萬噸，交易氣源增量主要來自美國和俄羅斯，主要流向亞太地區。普氏能源統計數據顯示，2018年亞太地區LNG現貨交易發生次數約350次，較2017年(255次)大幅增加，主要是中國和印度的終端用戶大幅增加了LNG現貨采購。IHS等國際權威機構的預測結果表明，隨著世界天然氣液化能力的不斷提升，國際天然氣市場在未來若干年內仍將保持供需寬松格局。隨著世界天然氣加快向全球市場演進，全球天然氣貿易特別是 LNG貿易將持續活躍，洲際價格加快互動，國際市場價差有望逐步縮小。但考慮到亞太等地 LNG 終端順價機制尚不完善，預計該地區LNG現貨增長勢頭將放緩。

(二)中國天然氣發展狀況

2018年，各部門、各地方和企業認真貫徹落實黨中央決策部署，加快天然氣產供儲銷體系建設，強化天然氣發展頂層設計，大力提升勘探開發力度，完善重點地區基礎設施布局，加快管網互聯互通，補強儲氣能力短板，完善市場機制，強化督導協調，做實應急保障，天然氣年度消費增量創歷史新高的同時，冬季高峰期用氣得到有效保障。

天然氣消費快速增長，日高峰用氣量首次突破10億立方米。2018年，中國天然氣表觀消費量達2803億立方米，同比增長17.5%，在一次能源消費中占比達7.8%，同比提高0.8個百分點;日最高用氣量達10.37億立方米，同比增長20%。從消費結構看，工業燃料占比38.6%，城鎮燃氣占比33.9%，發電用氣占比17.3%，化工用氣占比 10.2%，其中工業燃料和城鎮燃氣增幅最大，合計用氣增量351億立方米，占年度總增量的84%。從區域消費看，各省天然氣消費水平都有明顯提升。2018年，京津冀地區天然氣消費量為439億立方米，占全國天然氣消費量的15.6%。浙江、河北、河南、陜西四省的消費規模均首次超百億立方米，全國天然氣消費規模超過百億立方米的省份增至10個。

大力提升勘探開發力度，國產氣增量連續兩年超百億立方米。2018年7月以來，各方深入貫徹落實黨中央、國務院決策部署，石油企業切實承擔油氣增儲上產主體責任，各部門和各級地方政府發揮協同保障責任，大力提升油氣勘探開發力度取得階段性進展。

2018年，全國油氣勘探開發總投入約2667.6億元，同比增長20.5%。新區新領域取得突破，塔里木盆地和準噶爾盆地深層油氣、渤海海域天然氣相繼取得一批重大發現;渤中 19-6 氣田天然氣和凝析油儲量均達億噸級(油當量)，是京津冀周邊最大的海上凝析氣田。2018年，全國天然氣新增探明地質儲量約8312億立方米，技術可采儲量約3892億立方米;頁巖氣新增探明地質儲量1247億立方米，技術可采儲量約287億立方米;煤層氣新增探明地質儲量約為147億立方米，技術可采儲量約41億立方米。2018年，國內天然氣產量約為1603億立方米，同比增加123億立方米，增速 8.3%，其中頁巖氣約109億立方米，煤層氣為49億立方米，煤制氣為30億立方米。

天然氣進口量進一步攀升，進口壓力持續加大。據海關統計，2018年中國天然氣進口總量達9039萬噸，同比增加31.9%。其中管道氣進口量為3661萬噸，同比增長 20.3%，占進口總量的40.5%;LNG進口量為5378萬噸，同比增長40.5%，占進口總量的59.5%。LNG進口中，澳大利亞占比42%，其次是卡塔爾、馬來西亞、印度尼西亞等國。2018-2019年采暖季，上游企業LNG現貨采購、銷售壓力加大，貨源搶購和到貨壓船現象并存，供氣企業時段性虧損明顯加大。

基礎設施布局逐步完善，互聯互通工作持續推進。國家發展改革委發布《關于加快推進2018年天然氣基礎設施互聯互通重點工程有關事項的通知》(發改能源〔2018〕257 號)、《關于加快推進 2019 年天然氣基礎設施互聯互通重點工程有關事項的通知》(發改辦能源〔2018〕1103 號)、《重點地區應急儲氣設施建設中央預算內投資(補助)專項管理辦法》(發改能源規〔2018〕1004 號)，加快推動天然氣基礎設施互聯互通和儲氣能力建設工作。各部門現場辦公、大力協調，石油企業真抓實干，重大項目規劃選址、用地用海、環評安評等工作順利推進，2018-2019年供暖季，“南氣北上”等互聯互通工程實現了新增供氣能力6000萬立方米/天的目標，有力保障了華北地區天然氣供應。截至2018年底，我國天然氣干線管道總里程達7.6萬千米，一次輸氣能力達3200億立方米/年。2018-2019年供暖季前，上游供氣企業已建儲氣能力約140億立方米，同比增長約17億立方米。其中，地下儲氣庫工作氣量約87億立方米，LNG儲罐罐容約53億立方米。國家發展改革委、國家能源局印發《關于建立油氣項目核準工作綠色通道有關事宜的通知》(發改辦能源〔2019〕273號)，進一步縮短了項目辦理時間。頒布 SY/T 7434—2018《液化天然氣接收站能力核定方法》行業標準，按此核定的國內 LNG 接收站最大接收能力超過9000萬噸 / 年，用氣高峰期LNG接收站最大限度地發揮供氣能力，調動了企業保供積極性。此外，積極推進LNG罐箱多式聯運試點，2018年11月，130個LNG罐箱從海南洋浦港運至山東龍口港和遼寧錦州港。內河和鐵路LNG罐箱運輸試點也在積極推進中。

二、中國天然氣發展面臨的機遇與挑戰

黨中央、國務院對能源特別是油氣行業發展高度重視。2014年6月，習近平總書記提出“四個革命、一個合作”能源安全新戰略。當前，中央進一步對加快天然氣產供儲銷體系建設、大力提升油氣勘探開發力度、構建多元進口體系等作出系統部署，油氣體制機制改革正在加快推進。中國天然氣行業發展迎來了戰略機遇。但應當看到，天然氣產供儲銷體系建設還任重道遠，行業發展不協調不充分的問題依舊突出，體制機制改革創新等方面仍然面臨挑戰。

(一)主要戰略機遇

頂層設計和政策支持逐步完善。國務院《關于促進天然氣協調穩定發展的若干意見》(國發〔2018〕31 號)從加強產供儲銷體系建設和深化天然氣領域改革兩個方面，部署了加大國內勘探開發力度、健全多元化海外供應體系、理順天然氣價格機制等十條措施，構建了中國天然氣協調穩定發展的總體框架。《關于加快儲氣設施建設和完善儲氣調峰輔助服務市場機制的意見》(發改能源規〔2018〕637號)，進一步明確了儲氣能力核定、指標要求和各方責任分工。《可再生能源發展專項資金管理暫行辦法》將致密氣新納入財政補貼范圍。《關于規范城鎮燃氣工程安裝收費的指導意見》(發改價格〔2019〕1131 號)規范了城鎮燃氣工程安裝行為，加強了工程安裝收費管理。《關于進一步明確礦業權出讓收益征收管理有關問題的通知》(財綜〔2019〕11 號)，為油氣上游體制改革奠定了基礎。油氣項目用海預審環節取消，用海審查與環評改為并聯審查，并明確了油氣鉆井等“先臨時后永久”的用地政策。重大海洋油氣勘探開發項目納入環評審批綠色通道等。

體制改革穩步推進。國家發展改革委、商務部發布《外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2019 年版)》，取消了“石油、天然氣(含煤層氣，油頁巖、油砂、頁巖氣等除外)的勘探、開發限于合資、合作”“50萬人口以上城市的燃氣管網建設、經營必須由中方控股”的限制。油氣對外合作項目總體開發方案由審批制改為備案制。督促企業加快礦業權內部流轉，打破企業屬地界限，形成良性競爭，2018年以來，石油企業共完成礦業權內部流轉18起，涉及礦權面積20.2萬平方千米。打破企業壁壘，推動央企間開展“礦業權屬不變、聯合研究、合作分成”的合作模式創新;簽署合作協議11個，涉及礦權面積近9萬平方千米，在一些重大潛力區力爭實現勘探“由點到面”的突破。《石油天然氣管網運營機制改革實施意見》已審議通過，國家石油天然氣管網公司組建進入實質性操作階段。國家發展改革委、國家能源局、住房和城鄉建設部、國家市場監督管理總局印發《油氣管網設施公平開放監管辦法》(發改能源規〔2019〕916號)，強化了公平開放的制度基礎、基本原則、解決方案和監管措施。國家發展改革委印發《關于理順居民用氣門站價格的通知》(發改價格規〔2018〕794號)，實現居民與非居民用氣門站價格“并軌”。此外，上海、重慶石油天然氣交易中心在國內天然氣交易產品和交易模式創新方面進行了有益的探索。

協同保障力度持續強化。為落實黨中央、國務院決策部署，各部門、各地方和各企業密切協作，共同推進天然氣產供儲銷體系建設工作持續深入。天然氣產供儲銷體系建設工作納入煤電油氣運保障工作部際協調機制加強統籌，國家發展改革委、國家能源局均成立了相應的工作機構，建立周例會機制，協調解決突出問題。地方政府主動擔當，成立了省級協調機構，加大重點項目、重大問題的屬地協調力度。相關企業承擔主體責任，積極加快工程建設，全力保障天然氣穩定供應。

(二)當前主要挑戰

天然氣進口量持續攀升給能源安全保障帶來壓力。2007-2018年，我國天然氣消費量年均增長190.7億立方米，天然氣產量年均增長82.8億立方米，供應缺口不斷擴大，天然氣進口量年均增長達107.9億立方米。特別是2014年國際油價下降，導致國內勘探開發投入降低，更多需要依靠進口滿足消費。

生態保護對天然氣高質量發展提出更高要求。油氣資源富集區與重要的生態功能區、生態環境敏感脆弱區客觀上空間疊置，加之當前法規政策缺乏對環境敏感區內生產建設活動分級管控、分類施策的細化規定，環境敏感區內油氣生產建設活動受到限制。

儲氣能力不足、市場機制不順成為制約行業發展的兩大短板。隨著天然氣產供儲銷體系建設的加快推進和儲氣調峰領域政策文件的陸續出臺，儲氣設施建設開始集中發力，但受制于地下儲氣庫和LNG儲罐較長的建設周期，預計儲氣能力按期達標存在較大壓力。隨著體制改革的逐步推開，天然氣行業“快速發展期”和“改革陣痛期”雙期疊加，加之配套政策不完善，上中下游市場主體博弈日趨激烈。

三、推動中國天然氣高質量發展

把天然氣發展成為中國的主體能源之一，是建設清潔低碳、安全高效的能源體系的重要組成部分。我國將堅持以習近平總書記關于能源安全新戰略的重要論述為根本遵循，大力提升勘探開發力度，以天然氣管網建設、補足儲氣調峰短板、推進市場體制改革為重點，加快天然氣產供儲銷體系建設，努力實現天然氣高質量發展。

(一)未來發展展望

從國際趨勢看，天然氣在世界能源消費結構中占比23%，仍是未來唯一增長的化石能源，國際能源署(IEA)、BP等機構預測2035年左右天然氣將超過煤炭成為第二大能源。從國內形勢看，我國國民經濟和社會穩步發展，將帶動能源需求持續增長，天然氣在我國能源革命中始終扮演著重要角色，預計 2050 年前我國天然氣消費保持增長趨勢。隨著天然氣消費市場的不斷成熟，未來工業燃料、城市燃氣、發電用氣將呈現“三足鼎立”局面。

(二)謀劃天然氣產供儲銷體系建設重大布局

一是全力打造四川盆地天然氣生產基地。四川盆地是常規氣、非常規氣“雙富集”氣區，資源量分別占全國的23%和26%。通過加大深層氣、致密氣和頁巖氣開發，未來四川盆地天然氣生產占國內總產量三分之一左右，頁巖氣有望超過常規氣成為主力氣源。四川盆地人口密集、生態敏感，需一攬子解決用地保障、部分油氣產區與環境敏感區重疊等問題，并同步推動天然氣外輸通道規劃建設。

二是全力打造鄂爾多斯盆地、新疆地區天然氣主產區。鄂爾多斯盆地和新疆地區(以塔里木盆地為主)天然氣資源量規模相當，分別占全國的17%和21%。通過加大鄂爾多斯盆地致密氣開發和突破陸相頁巖氣開發技術瓶頸，加大塔里木盆地深層超深層以及碳酸鹽巖復雜油氣藏勘探開發，未來產量有望再上新臺階。

三是全力打造海上天然氣生產基地。我國海上天然氣資源豐富，僅渤海、東海和南海北部資源量即占國內總資源量的15.6%。受諸多因素制約，勘探開發進展緩慢。未來將加大協調推進力度，解決用海矛盾，進一步加快上產步伐。

四是力爭非常規天然氣勘探開發“全面開花”。目前，頁巖氣商業性開發僅限于四川盆地中淺層，四川盆地以外的頁巖氣開發獲得突破后，預計產量有望再增加百億立方米。煤層氣未來將以山西沁水盆地、鄂爾多斯盆地為重點，加大煤系地層內氣體資源綜合勘探開發力度，力爭盡早突破年產百億立方米。

五是加快區域地下儲氣庫群建設。我國現有儲氣能力相當于年消費量的5.7%，與12%～15%的世界平均水平尚有差距。當前儲氣設施建設面臨規劃選址難、用地難、盈利模式亟待突破等制約。下一步，擬圍繞天然氣產區和進口通道，重點打造區域地下儲氣庫群，解決重點儲氣庫用地問題，同時抓緊建立完善相關市場機制，加大政策支持，使儲氣設施投資可回收、運營可持續。

六是全力打造環渤海天然氣供應保障體系。在進一步完善環渤海地區管網體系的基礎上，依托現有港區布局建設一批LNG接收站，增強北方地區特別是京津冀地區天然氣多元保障及抗風險能力。該區域環保要求嚴，需在圍填海及環保政策、用地用海保障等方面給予大力支持，確保項目按期落地實施。

七是有序發展替代能源。發展煤制氣產業是立足國內能源資源稟賦國情，增強國內天然氣供應能力的重要途徑。在現有煤制氣產能基礎上，加大示范項目建設力度，推進戰略技術儲備和產能儲備任務落實。重點支持北方農村地區發展生物天然氣清潔供暖，力爭生物天然氣產量實現突破。

八是合理布局進口氣源和通道。加快推進天然氣進口國別(地區)、運輸方式、進口通道、合作模式以及參與主體多元化。鼓勵企業“走出去”，積極參與國際資源勘探開發和LNG項目投資與運營。

(三)完善天然氣產供儲銷體系配套政策

一是加大增儲上產政策支持力度。研究取消石油特別收益金或提高起征點;研究設立油氣風險勘探基金;推動延續稠油、高凝油、高含硫天然氣、三次采油等領域資源稅減免的優惠政策;推動出臺儲氣庫墊底氣支持政策。

二是深化油氣體制改革。加強勘探開發領域市場競爭，實行勘查區塊競爭出讓制度，公開公平向符合條件的各類市場主體出讓相關礦業權。加強全國天然氣管網統一規劃，加快基礎設施建設步伐。壓縮供氣層級，合理確定管輸價格，推行季節性差價。

三是加大科技攻關力度。著眼關鍵技術和前沿技術，圍繞非常規、海洋及陸上深層勘探開發、新一代油氣地質理論與勘探風險評價、提高采收率等領域，加大自主攻關力度，注重引進消化吸收國際前沿技術和經驗，提升技術裝備水平，發揮科技創新的支撐作用。

四是改善資源開發地的營商環境。統籌解決好生態環境保護、耕地保護、生態紅線劃定與油氣勘探開發、儲氣庫、管道等國家重大工程建設間關系。在實施嚴格保護措施的前提下，按照“區分固體礦與油氣、勘探與開發、石油與天然氣、保護區在前和礦權在前、不同保護區類型”等“五個區分”的工作原則，推動環境敏感區內油氣勘探開發相關工作。

五是合理優化用氣結構。在確保民生用氣的基礎上，工業領域用氣按照“可中斷用戶優先、穩步推進‘車船用氣’、適度發展發電、從嚴控制化工用氣”的要求執行。在天然氣發電上，近期發展調峰、分布式項目，中遠期發展熱電聯產和多能互補。積極推行供暖熱值計量，發展建筑節能，加強對節約用氣的宣傳和引導。

六是推動天然氣價格市場化改革。逐步放開天然氣領域競爭性環節的價格，降低企業用能成本。加快完善監管規則和信息公開制度。推廣季節性差價、可中斷氣價等差別化價格政策，促進削峰填谷，引導企業增加儲氣和淡旺季調節能力。加強天然氣輸配環節價格監管，切實降低過高的省級區域內輸配價格。逐步構建運行高效的天然氣市場體系。